“We wisten dat er iets ingrijpends was gebeurd en dat er voor de wereld een nieuw hoofdstuk was aangebroken. Voor ons rond die tafel, in het hoofdkwartier van het meest succesvolle defensiebondgenootschap ter wereld, speelden achter de oprechte sympathie en solidariteit die wij uitspraken voor de Amerikaanse bevolking gedachten aan wat dit alles voor onze organisatie en voor de hele mondiale veiligheid betekende.”[i] Voor Lord Robertson was het meteen duidelijk dat de aanslagen van 11 september 2001 een enorme impact zouden hebben. Niet in de laatste plaats voor de organisatie waar hij als Secretaris-Generaal leiding aan gaf, de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie.

Twintig jaar later is het gelijk van Robertson evident. 9/11 heeft de NAVO gedwongen een nieuwe koers te varen. In dit artikel bespreek ik de belangrijkste ontwikkelingen binnen het bondgenootschap sindsdien en maak ik de balans op van de gevolgen van 9/11 voor de NAVO vandaag.

Direct na de aanslagen werd er binnen de NAVO vergaderd over de gevolgen en een passende reactie. De belangrijkste vraag die op tafel lag was: is door de aanslagen op de VS artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag van toepassing? In artikel 5 is afgesproken dat een aanval op één van de lidstaten wordt beschouwd als een aanval op alle NAVO-landen, en dat alle lidstaten de verantwoordelijkheid hebben om te reageren.

Ondanks twijfels van verschillende kanten hield Robertson vol dat artikel 5 relevant was en gold als de ultieme daad van solidariteit met het Amerikaanse volk: “Wat had de clausule over zelfverdediging anders te betekenen als zij niet gold op dit dramatische moment van agressie?”Nog dezelfde avond had Robertson steun vanuit alle 19 lidstaten. Onder totaal andere omstandigheden dan die door de schrijvers in 1949 waren voorzien, toonde de NAVO zich solidair met een aangevallen bondgenoot. Voor het eerst in het 50-jarige bestaan van de alliantie werd Artikel 5 geactiveerd.

Gevolgen van 9/11

“De wereld was die dag anders dan daarvoor en de transformatie van de NAVO in het tijdperk na 9/11 was begonnen”, zei Robertson. Maar de gevolgen van het activeren van Artikel 5 waren niet meteen duidelijk: zou de NAVO krachtig als solidair bondgenootschap op kunnen treden of meegesleept worden in een, in eerste instantie, unilateraal optreden van de Verenigde Staten?

In de weken na 9/11 leken degenen die de laatst mogelijkheid gevreesd hadden gelijk te krijgen. Ondanks het vrijwel onmiddellijk inroepen van artikel 5 en het activeren van andere bondgenootschappelijke regelingen zoals het verlenen van vluchtrechten werd de NAVO niet het uitgangspunt van de reactie van de Verenigde Staten. Toen duidelijk werd dat de organisatie achter de aanslagen zich in Afghanistan bevond koos men in Washington voor een andere strategie. De vrees voor een verval van de NAVO leek terecht te zijn. Robertson: “Nadat de NAVO voor het eerst in haar geschiedenis artikel 5 had ingeroepen, leek de reactie van Washington neer te komen op:belt u ons niet, wij bellen u wel.”

Toch bleek er na verloop van enkele maanden wel degelijk een rol te zijn van de NAVO in de strijd tegen het internationale terrorisme. Het bondgenootschap had tijd nodig om de impact van 9/11 te overzien. Met het inroepen van artikel 5 zette de NAVO eigenlijk al een nieuwe koers in. Door de aanslag, die uitgevoerd was door een niet-statelijke actor, te classificeren als een ‘gewapende aanval’ werd het begrip collectieve zelfverdediging verbreed, zodat het veel meer inhield dan de traditionele betekenis van het reageren op een militaire invasie.

Maar er veranderde meer. Doordat de NAVO reageerde op islamitisch geïnspireerde aanslagen werd het idee de wereld uit geholpen dat de organisatie nergens anders voor was bedoeld dan voor collectieve verdediging tegen Rusland. Nadat de NAVO in de jaren ’90 met een onduidelijke rol in een machtsvacuüm opereerde was het na 9/11 helder dat de alliantie een belangrijke rol zou spelen in de strijd tegen het wereldwijd terrorisme. Belangrijker nog was het einde van het NAVO out-of-area-debat. Voorstanders in dit debat streefden een strikte interpretatie van het verdrag van Washington, het oprichtingshandvest, na waarin het operatiegebied van de NAVO werd beperkt tot Europa en Noord-Amerika. Bij de uitzending van troepen vanuit NAVO-landen naar Afghanistan werd nu in verklaringen benadrukt dat uitdagingen ‘wanneer en waar’ zij zich ook mochten voordoen, moesten worden opgepakt. In de woorden van Michael Rühle, werkzaam bij de NAVO-Divisie Nieuwe Veiligheidsuitdagingen: “De NAVO ging zonder diepgravend debat van een geografische, naar een functionele interpretatie van het begrip veiligheid. Die verschuiving is van groter belang gebleken voor de toekomstige relevantie van de NAVO dan iedere andere verandering die zij in haar geschiedenis heeft doorgemaakt.”

De conceptuele uitwerking van deze veranderingen lieten niet lang op zich wachten. Iets meer dan een jaar na 9/11 werd tijdens de NAVO-top van Praag besloten tot de ontwikkeling van nieuwe militaire capaciteiten voor ondersteuning van terrorisme-bestrijdingsmissies. Concreet ging het bijvoorbeeld over het creëren van een NAVO-reactiemacht tegen nucleaire, biologische en chemische wapens.

ISAF

Een volgende belangrijke stap in rol van de NAVO buiten haar traditionele gebied was de aanvaarding van het commando over ISAF (International Security Assistance Force) in Afghanistan in augustus 2003. Terugkijkend op de periode na 9/11 beschreef Rühle in 2010 drie grote veranderingen. Allereerst bracht de missie ernstige politieke en militaire onevenwichtigheden binnen het Bondgenootschap aan het licht maar dwong lidstaten ook tot grotere betrokkenheid. Modernisatie van uit de Koude Oorlog stammende strijdkrachten werd bittere noodzaak. Bovendien leverde het verblijf in Afghanistan voor veel deelnemers aan de ISAF-missie de eerste serieuze gevechtservaring in tientallen jaren op.

Ten tweede ondergingen de partnerschappen van de NAVO een serieuze wijziging. Door de verantwoordelijkheid voor ISAF te nemen werd het bondgenootschap de spil in een ongekende internationale coalitie met deelnemers vanuit Azië tot Latijns-Amerika. Dit zorgde voor een verdere internationalisering en meer functionele benadering van de NAVO-partnerschappen. De samenwerking met niet NAVO-partners is daardoor verbeterd en beter bestand tegen uitdagingen zoals terrorisme, cyberaanslagen en humanitaire rampen. Een derde gevolg van de missie in Afghanistan betreft de betrekking met andere internationale organisaties zoals de Verenigde Naties en de Europese Unie. Hoewel de NAVO een militair bondgenootschap bleef ontstond er meer samenwerking met civiele partijen die bijvoorbeeld een bijdrage aan wederopbouw leverden.

Andere uitdagingen

9/11 was een scharnierpunt voor de NAVO, maar ook andere gebeurtenissen zoals de onrust in Georgië (2008), de Arabische lente (2011) en de inval in de Krim (2014) hadden een belangrijke invloed op het bondgenootschap. Tien jaar na 9/11 was China voor de NAVO een non-issue. De oude vijand Rusland werd als partner beschouwd. Het grootste probleem was Afghanistan. Hoe anders is de situatie nu. In de in 2020 gepresenteerde toekomstverkenning ‘NAVO 2030’ wordt er gewaarschuwd voor een assertief Rusland, geldt China als de nieuwe uitdager en wordt er gewezen op de destructieve kracht van nieuwe technologie. De problemen in Afghanistan zijn niet voorbij maar op 11 september 2021, exact twintig jaar na de aanslagen in New York, trekt de Verenigde Staten haar laatste troepen terug.

Ook binnen de NAVO is er het nodige veranderd. De tijd van de grote uitbreiding is voorbij. Door de groei van het aantal lidstaten (van 19 in 2001 naar 30 nu) nam ook de complexiteit toe. Oostelijke lidstaten maken zich zorgen over Rusland, zuidelijke lidstaten kijken naar de onrust in Noord-Afrika en het Midden-Oosten terwijl noordwestelijke leden, waaronder Nederland, weinig urgentie van beide dreigingen lijken te voelen. Daarbij zijn ook de dreigingen steeds minder eenduidig geworden en kan de verdediging niet meer op een domein gericht worden. Naast land, zee, lucht en cyberspace behoort nu ook de ruimte tot het operatiedomein van de NAVO.

Interne spanningen

Het was president Trump die de verhoudingen binnen het bondgenootschap opnieuw op scherp heeft gesteld. Hij haalde (terecht) hard uit naar lidstaten die niet genoeg spenderen aan hun krijgsmacht. Slechts een handvol landen heeft geloofwaardige plannen om de defensie-uitgaven volgens afspraak te laten stijgen tot 2 procent van het BBP in 2024. Trump deed er echter nog een schep bovenop door achter gesloten deuren te dreigen om ut de alliantie te stappen en onduidelijkheid te creëren over de vraag of de VS in actie zal komen als een van de lidstaten wordt aangevallen. Hoewel president Biden zijn steun voor de NAVO heeft uitgesproken, laat het de kwetsbaarheid van de organisatie zien, vanwege de grote afhankelijkheid van de VS.

Tegelijk ontstonden er ook andere interne geschillen. Hoewel binnenlandse politiek geen agendapunt van de NAVO is zorgen binnenlandse antidemocratische ontwikkelingen in bijvoorbeeld Polen en Hongarije voor oplopende spanningen. In de kern is de NAVO gebouwd op waarden van democratie en rechtsstaat waardoor aantasting van deze waarden het bestaansrecht van de NAVO ondermijnt. Het beste voorbeeld hiervan is de houding van Turkije dat een geheel eigen plan trekt en openlijk flirt met gedoodverfde vijand Rusland. De Franse president Macron wond zich er zo over op dat Turkije onaangekondigd, maar met gedoogsteun van de Amerikaanse president Trump, Noord-Syrië binnenviel dat hij de NAVO ‘hersendood’ durfde te noemen. Dat lidstaten zoals Griekenland en Hongarije er nauwe betrekkingen op nahouden met China zorgt in toenemende mate voor ergernis bij de VS.

Toch organiseerde en assisteerde de NAVO de afgelopen jaren in missies in Libië, Litouwen, Irak en op vele andere plaatsen. Ondanks de breuklijnen blijft de NAVO onmisbaar voor landen die ondanks een beperkte militaire capaciteit voorbereid willen zijn op een grootschalig conflict en een nieuwe manier van oorlogvoering.

Conclusie

Na de val van de muur in 1989 werd de NAVO overbodig genoemd. 9/11 gaf de alliantie echter een nieuwe vijand en een nieuwe taak. De NAVO veranderde van een organisatie die zichzelf zag als beschermer van de Europese veiligheid tot een wereldwijd opererend verband dat de veiligheidsdreigingen van de 21ste eeuw het hoofd biedt. 9/11 veranderde de NAVO van een Bondgenootschap ‘in bestaan’ tot een Bondgenootschap ‘in actie’. De komende jaren zal de aandacht uitgaan naar nieuwe technologie. De aard van conflicten is veranderd en ‘cyber’ is een nieuw werkterrein voor de NAVO. Ondanks interne spanningen is de relevantie van de NAVO in een geopolitiek instabiele wereld voor Nederland duidelijk. Het is daarom tijd om de daad bij het woord te voegen en fatsoenlijk te investeren in nationale en internationale veiligheid.

Dit artikel verscheen in juli 2021 in Zicht Magazine.